La reforma política y sus efectos en Perú - Estudios de Política Exterior

Fecha: 4-9-18

por Santiago Mariani

La delgada cuerda sobre la que se balancea la gobernabilidad peruana se ha tensado al extremo con la reciente aparición de audios que evidencian tráfico de influencias entre jueces de distintas instancias e integrantes del Consejo Nacional de la Magistratura. El calibre de los audios confirma acaso las peores presunciones sobre la precariedad en la que operan las instituciones públicas en Perú.

El hecho arrojó más leña a la hoguera de esa desafección ciudadana que hace tiempo devora la legitimidad institucional. Las protestas y movilizaciones en las calles se dispararon. El presidente, Martín Vizcarra,respondió rápidamente anunciando diversas reformas que serán consultadas a la ciudadanía. La iniciativa le ha permitido retomar la iniciativa política maniatada por la mayoría fujimorista que domina el congreso unicameral desde mediados de 2016. Las expectativas generadas abrieron una oportunidad para introducir reformas estructurales.

Reformas propuestas y posibles efectos

El contenido de la reforma político-electoral anunciada –a falta de mayor detalle– y los efectos que podrían tener sobre la dinámica política, asunto que aborda este artículo, podrían generar mayores problemas de no mediar una calibración precisa basada en rigurosa evidencia.

La propuesta relativa al control del origen y los montos del financiamiento que se destina desde el sector privado a las campañas electorales, parece ser la que menor discusión genera dentro del universo del paquete de la reforma político-electoral debido a sus efectos virtuosos. En línea con la práctica que se viene expandiendo en la región, debería incluir financiamiento público, de modo que disminuya, aunque no evite totalmente, la influencia de los intereses particulares y la penetración del dinero de origen ilícito sobre la dinámica política.

La reintroducción de la bicameralidad es otra de las cuestiones propuestas en este paquete. El nivel de detalle acerca de las funciones, facultades, prerrogativas y modo de composición que tendría la segunda cámara todavía no está claro en la propuesta y merece una discusión a fondo. Los efectos de una bicameralidad bien estructurada podrían ser altamente positivos en un sistema político que carga la representación nacional en apenas 130 congresistas.

Un congreso bicameral, con una cámara baja con mayor cantidad de representantes por cada circunscripción electoral, elegidos bajo un criterio que respete la proporcionalidad, y una cámara alta con un número fijo de representantes por cada circunscripción electoral, ampliaría los espacios de discusión política y la representación de intereses de un sistema político que fuera drásticamente reducido en la Constitución adoptada en 1993.

El desafío de la bicameralidad supone también convencer a la ciudadanía de la oportunidad y necesidad de su reintroducción. El nivel de rechazo hacia el congreso es muy alto en la actualidad y la ciudadanía se muestra mayoritariamente reacia a considerar una ampliación de la cantidad de representantes y de contar con una cámara extra. El peligro de someter esta reforma a una consulta ciudadana reside en que pueda ser rechazada de plano y quede descartada de no incluir un previo esfuerzo, por parte de las autoridades, dirigido a explicar las bondades que generaría en un sistema político que transita con severas dificultades.

La eliminación de la reelección de los congresistas es la propuesta que mayor apoyo recibiría en la consulta ciudadana, aunque es probablemente la que mayores efectos negativos generaría en la dinámica política. La evidencia sobre los efectos que ha tenido la eliminación de la reelección para los gobernadores regionales y alcaldes, una reforma reciente con alto nivel de apoyo, ha sido estudiada por la politóloga de la universidad del Pacífico Paula Muñoz. En el seguimiento a esta reforma que impide postularse inmediatamente después de un período a cargos ejecutivos en regiones y alcaldías ha sido, según Muñoz, la creciente presencia de parientes que se postulan para continuar en esos cargos.

En el caso del Congreso, la tasa de reelección ya de por sí es muy baja. En cada legislatura una mayoría de los representantes que llegan son neófitos, sin experiencia política previa y solamente se quedan por un período. La experiencia acumulada en el ejercicio de la representación debe ser alentada para fortalecer la calidad de labor congresal. Un Congreso sin posibilidad de reelección inmediata generaría una mayor tasa de rotación a la que ya existe y menores niveles de experiencia política de los que se registran en los parlamentarios en la actualidad.

Un contexto único para la introducción de reformas

La posibilidad de introducir reformas para un mejor funcionamiento del sistema de justicia y del sistema político, que se abrió súbitamente a partir del entusiasmo ciudadano generado por el anuncio de una consulta, representa una oportunidad que difícilmente se volverá a producir en los próximos años.

La última vez que en Perú se generó una coyuntura semejante fue durante el gobierno de transición de Valentín Paniagua hace casi ya dos décadas. Las condiciones en ese entonces no eran tan favorables como las que se presentan ahora. El tiempo que disponía el gobierno de Paniagua para hacer la tarea era menor, las condiciones macroeconómicas eran de mayor vulnerabilidad y los niveles de pobreza muy superiores.

Las mejores condiciones estructurales y el apoyo que recibirían las reformas a través de la consulta anunciada, según registran las primeras encuestas de opinión, deberían ser incentivos positivos sobre aquellos que deben adoptar los cambios que las mayorías demandan. Las reformas estructurales que finalmente se introduzcan en esta coyuntura determinara si Perú continúa con una precaria democracia de ciclos interrumpidos de expansión económica y permanentes tensiones, pugnas y frustración colectiva, o si se abre por primera vez en su historia un largo ciclo inclusivo de prosperidad y mayores oportunidades.

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Corrupción en América Latina: la Argentina de los Kirchner - Estudios de Política Exterior

21-8-18

El corrosivo entramado de corrupción entre políticos y empresarios sigue generando novedades en diversos países de América Latina. La última en este tsunami que nos agobia ha sido el giro que se produjo en Argentina a partir de las confesiones de Oscar Centeno, el chofer del automóvil en el que se transportaban los bolsos de dinero destinados a los pagos que los empresarios realizaban al expresidente Néstor Kirchner. Los detalles registrados por Centeno en una serie de libretas que terminaron en la justicia, después de pasar por las manos de un periodista, describen de manera minuciosa una madeja de complicidades en la que se otorgaban obras públicas de manera direccionada a cambio de jugosos retornos.

La cadena de felicidad, orquestada desde la cima del poder, continuó aún después de muerto Kirchner a través de su esposa Cristina Fernández, que lo había sucedido en la presidencia. Ese modus operandi, registrado puntillosamente por Centeno durante diez años, es lo que en estos días están confirmando los distintos personajes que desfilan por los estrados judiciales argentinos como arrepentidos. A los testimonios de los empresarios involucrados que abrieron las puertas del infierno ha seguido una catarata de delaciones de funcionarios de máxima confianza que respondían directamente al matrimonio Kirchner.

El caso, tanto por la magnitud de los montos en cuestión como por la posición en la escala de poder de los involucrados, presenta algunas similitudes con la operatoria montada entre la empresa Odebrecht con los máximos niveles políticos de los países donde operaba. El accionar de periodistas de investigación, fiscales y jueces está posibilitando sentar en el banquillo a quienes supieron concentrar y ostentar un poder orientado a estructurar una madeja de obras públicas con retornos millonarios. No se registra antecedente alguno en Argentina ni en la región con tantos empresarios y funcionarios recorriendo los tribunales por sospechas de corrupción.

La “persecución política” como argumento principal para evitar rendir cuentas se desinfla ante las contundentes evidencias y ante las garantías plenas que detentan los investigados para su defensa. El intento de desvirtuar a la justicia no pareciera encontrar demasiado eco positivo. Los regímenes que de manera sistemática persiguen, encarcelan y silencian opositores, como ocurría bajo regímenes dictatoriales, son ahora una excepción en la región. El habernos inoculado contra estos males representa uno de los avances más concretos que hemos conseguido desde la recuperación de la democracia.

El lastre histórico de la corrupción

Los logros que debemos anotar, todavía encuentran grandes desafíos. La corrupción pareciera ser el mayor de ellos. La explicación al fenómeno habría que buscarla en la constitución de un patrón de colusión entre las altas esferas del poder político y económico, un lastre producto de largas décadas de inestabilidad política, interrupción de proyectos democráticos con aventuras militares y concentración de poder que calaron hondo en la cultura política local. Las reglas de juego informales que se forjaron a lo largo del tiempo fueron heredadas por las democracias que comenzaron a reinstaurarse a finales a los años setenta. Esas reglas, que no forman parte de la legalidad formal, lograron persistir para convertirse en normas de juego estables.

El andarivel subterráneo de modos informales de interacción que se estructuraron en ese largo recorrido de interrupciones, discontinuidades e inestabilidad se ha visto potenciado durante la reciente etapa de bonanza y expansión económica que la región tuvo durante los primeros años del siglo XXI. La precariedad institucional parece entonces ser inconveniente, o potenciar problemas de magnitud, cuando mayores ingresos fiscales engrosan las cuentas públicas. La existencia y supervivencia de estas reglas informales que están saliendo a la luz conforman el principal obstáculo para avanzar hacia mayores niveles de inclusión y desarrollo en la región, un anhelo que las mayorías demandan a democracias que todavía no se muestran a la altura de ello.

El camino contrario pareciese haberse recorrido en las democracias de Chile y Uruguay, que acumularon una tradición histórica con partidos políticos y mayor estabilidad institucional. Hubo un papel protagónico de las elites políticas que privilegiaron, por sobre cualquier interés, un juego de mayor estabilidad y continuidad en las reglas acordadas. La dinámica política en estos países, una vez que recuperaron la democracia, se ha caracterizado por un juego político tributario de una tradición que produjo resultados distintos en materia de desarrollo. La corrupción, a diferencia de lo que ocurrió con sus vecinos, no pareciera haberse convertido en un magma corrosivo que pone en jaque a todo el sistema.

Respuestas ante la corrupción

En los países donde el flagelo de la corrupción está minando precarias democracias, las respuestas que se ensayan son variadas y el pronóstico sobre su resultado es todavía un interrogante. Mientras que en Argentina el presidente, Mauricio Macri, ha anunciado que no defenderá a nadie, apostando por una salida a través del accionar de la justicia, en Brasil el panorama se presenta más complejo. La salida forzada del poder de Dilma Rousseff, orquestada por parte de quienes pesan graves sospechas de corrupción, ha dejado el sistema político con respirador asistido y con final abierto en el próximo proceso electoral. Los militares y los grupos más reaccionarios asoman su cabeza a través de un candidato que propone los métodos más retrógrados para sacar a Brasil de la crisis. En Perú, el presidente Martín Vizcarra, jaqueado por un congreso dominado por un fujimorismo que intenta blindar una justicia que ha colapsado por los escándalos de tráfico de sentencias, intenta empujar una reforma política y judicial a través de un referéndum ciudadano. La propuesta luce mejor orientada en materia judicial que en materia política donde busca eliminar la reelección parlamentaria, una medida popular, pero que podría debilitar aún más a la política en Perú.

Las democracias se tambalean y podrían sucumbir ante derivas autoritarias si no logran incorporar reglas de juego distintas con mecanismos que aseguren su asimilación y supervivencia como norma estable en la dinámica económica, política y social. El devenir de estos ensayos dependerá finalmente de la manera que las élites conjuren las formas subterráneas que corroen los cimientos de democracias que son ya precarias. Los cambios y consensos que se necesitan articular podrían sucumbir ante los redentores que ya asoman con ofertas de atajos y encandiladoras promesas a ciudadanos que están hastiados, descreídos y enojados.

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Los límites de la democracia colombiana - publicado en Con Distintos Acentos

por Rodolfo Colalongo y Santiago Mariani

El pasado 17 de junio, Colombia escogió en segunda vuelta a Iván Duque como su presidente. Por un lado, el candidato del Centro Democrático y pupilo del expresidente Álvaro Uribe Vélez se impuso con un 53% de los votos frente al 43% que obtuvo Gustavo Petro, ex guerrillero de la Coalición “Petro Presidente”. En la campaña que dirimió la contienda, el proceso de paz fue una de las cuestiones que mayor tensión generó. El Centro Democrático con Uribe a la cabeza logró aglutinar bajo su ala a la facción que cuestionaba la iniciativa más ambiciosa de la presidencia de Santos. En el otro lado de la alambrada, la victoria de Duque hizo sonar todas las alarmas por los interrogantes que se abren para la consolidación del proceso de paz y de las instituciones de la democracia en Colombia.

A partir de la nueva configuración política en Colombia, intentaremos revisar y plantear los diversos escenarios que se abren con la victoria de Duque y los principales dilemas que podrían tener lugar en la dinámica de la política colombiana. El enfoque de este breve ensayo gira esencialmente, aunque no exclusivamente, en torno al proceso de paz, la cuestión que a nuestro criterio resulta medular en el futuro de este país y posiblemente, de la región.

La revisión y el retroceso de la paz negociada entre Santos y las FARC es el objetivo más ambicioso de un uribismo, a través de Duque, que busca revancha en su regreso al poder. La consolidación del proceso de paz, que tanta nausea le genera a Uribe terminaría con el conflicto armado interno má largo de la historia reciente y con el único conflicto de la región que ha tenido esos niveles de violencia. El principal argumento opositor al proceso que sedujo a los votantes que eligieron a Duque gira en torno a la falta de castigo a los máximos responsables de los crímenes que se cometieron en Colombia y el “premio” en forma de curules en el congreso con su incorporación a la política, la obtención de financiamiento para formar un partido político, y una justicia especial para la paz que privilegia la verdad y la reparación por encima de la justicia penal. El relato del cuestionamiento a todo lo que implica la paz junto con la supuesta amenaza de la instauración del “castro-chavismo” por parte de la opción liderada por Petro, principal representante de la izquierda colombiana, puso en guardia a esa mayoría de colombianos que le dieron la victoria a Duque. Esa simplificación sobre el sector de oposición que encontró eco favorable durante la campaña no representa toda la historia ni lo que está en juego.

Habiendo culminado el proceso electoral y los fuegos de artificio que impactaron en la psiquis de muchos votantes, un punto esencial en la dinámica política que se abre es determinar hasta dónde el proceso de paz en marcha corre peligro con la llegada de Duque a la presidencia. Un retroceso suena algo descabellado sobre todo si tenemos en cuenta que, desde el punto de vista político, jurídico y económico, la jugada podría ser catastrófica para el nuevo gobierno. Desde el plano político, no pareciera posible su reversión porque casi la mitad de la población colombiana votó por el candidato de alternativa Petro que representa el sector que apoya la paz; mientras, en el plano jurídico existe un andamiaje legal nacional e internacional creado para blindar los acuerdos, recordemos que la Corte Penal Internacional, de la cual Colombia forma parte dio el visto bueno a los acuerdos; y por último, en el plano económico, existe un compromiso de movilización sustancial de recursos locales e internacionales para hacer viable la implementación de lo acordado. Ello supone también cuantiosas inversiones que podrían llegar al país atraídas por las enormes posibilidades de rentabilidad que asegurarían un mercado con menores niveles de conflictividad política.

Como parte de esa coyuntura, debemos señalar que la amplitud de derechos que los colombianos supieron afianzar durante estos últimos años les permitió un ejercicio de los mismos que difícilmente estén dispuestos a revisar. La participación en los procesos electorales y el apoyo público a los candidatos de su preferencia, sin temor a represalias, el poder volcarse masivamente a las calles para repudiar actos de violencia o para reclamar por derechos, conforman notables avances que fueron posibles por las condiciones del proceso de paz. Los logros y conquistas que tanto costaron no podrán ser fácilmente conculcados por los sucesivos gobiernos.

Hay que anotar también un creciente acceso y uso de las redes sociales como canales para expresar ideas. Ello refuerza la tesis de que una vez que se alcanzaron ciertos derechos civiles y políticos y que la población se apoderó de ellos, es muy difícil volver atrás. La revisión y retroceso a este contexto, en el que la paz es la viga principal que sostiene un edificio de mayor perspectiva democrática representaría un costo político muy alto para el mandatario entrante. Al costo interno se le sumaría otro internacional, con base en el respaldo unánime conseguido por el expresidente Santos. La comunidad internacional y en especial la región apoyaron el proceso e incluso lograron que las instituciones internacionales, en especial Naciones Unidas, colaboraran en todo lo necesario para la culminación exitosa de lo negociado en la Habana. El apoyo internacional cosechado, cabe recordar, que no solo fue político sino institucional y económico.

Si bien el relato que más entusiasmó en esta elección fue el que lideraron Uribe y Duque, los resultados obtenidos hasta ahora, a un año y unos meses más de la firma del acuerdo y gracias a la terminación del conflicto armado, representan en conjunto datos objetivos y concretos de una marcha que no parece factible de ser impugnada. Según el Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz, en el proceso se han entregado cerca de 9.000 armas, se alcanzó la tasa de homicidios más baja en la historia de Colombia hasta enero del 2018 con 24 homicidios cada 100.000 habitantes, en 673 municipios afectados por las minas antipersona, hay unos 180 que ya están libres de ellas, generando una reducción en 2017 del número de víctimas en un 97% comparado con el 2006. Si bien, hasta ahora solo se ha realizado un 18.5% de lo acordado y se ha tramitado 12 de las 34 medidas previstas para el primer año de implementación del acuerdo, lo cierto es que las cifras revelan un avance en materia de derechos humanos y desmovilización sin igual en la historia del conflicto colombiano.

La coyuntura, tal cual se presenta, parecería entonces indicar que Duque se centrará en intentar llevar adelante los ajustes institucionales necesarios para que el expresidente Uribe salga ileso de la “persecución jurídica”, de la que según alega es víctima, sin que ello suponga patear el tablero de la gobernabilidad y revisar in totum los avances conseguidos con la paz. Además, por supuesto de que el nuevo gobierno intentará ejecutar algunos cambios al proceso de paz acordado, aunque sin afectar su esencia, esto es, sin detener la implementación de la paz con sus acuerdos respectivos.

La hipótesis sobre la baja probabilidad de revertir o debilitar el proceso de paz, podría reforzarse aún más con la situación que se vive del otro lado del mostrador. Las FARC han quemado las naves y sería muy difícil un regreso a las armas con sus miembros ya identificados públicamente, con gran parte de su arsenal destruido y con sus caletas descubiertas. Más importante es el hecho de la falta de voluntad política de sus altos mandos de retomar la lucha armada. El punto es que, si a pesar de todo ello decidieran de todas maneras regresar a la lucha, el riesgo de ser derrotados militarmente por el ejército, en esta ocasión, sería mucho mayor. Las óptimas condiciones que consiguieron en la mesa de negociaciones como canje a su desmovilización, parecieran ser incentivos suficientes para desalentar el regreso al conflicto.

Finalmente, más allá del tema del acuerdo de paz, existe otro interrogante que surge con la llegada de Duque a la presidencia, y es el que parece girar en torno a los cambios institucionales sugeridos por el Centro Democrático sobre la administración de la justicia. Los cambios que se proponen tienen a Álvaro Uribe Vélez como su mayor abanderado, es así que este ha sostenido lo siguiente: “…sentíamos respeto reverencial por nuestra justicia y nuestra corte mayor. Hoy se ha perdido. A ello han contribuido varios elementos, la proliferación burocrática de instrucciones de justicia, la penetración e interferencia de la politiquería y que muchos administradores de justicia cayeron en cruces de gajes y favores del Ejecutivo y con otros órganos del Estado”. Para recuperar esa confianza, que según el senador se ha perdido, la propuesta que es apoyada por el presidente electo es una unificación de las altas cortes en una sola, que incluye a la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Nacional Electoral.

La reforma en cuestión reviste un doble peligro, tanto por la unificación que concentraría en menos instancias las decisiones judiciales, como también por la forma que terminaría conformada esa sola corte.  La evidencia sobre el proceder en las designaciones demuestra, a nivel regional, que el ejecutivo tiene una alta incidencia en la designación de los jueces que conforman el alto tribunal, incluso cuando debe pasar por un control y aprobación por parte del congreso. Una justicia con menos instancias de revisión y con menos jueces, tendría mayores probabilidades de ser penetrada y quedar a merced del tráfico de influencias o simplemente como un apéndice de los deseos del ejecutivo. Las altas cortes que funcionan en la actualidad garantizan de mejor manera pesos y contrapesos jurídicos, que por ejemplo en su momento sirvieron para frenar las ambiciones reeleccionistas del propio Uribe.  Los límites del sistema democrático colombiano serán puestos a prueba con la idea de esta reforma. El retroceso en la administración de justicia podría abrir la puerta para una democracia de menor calidad y con una hegemonía política asfixiante.

El dato esperanzador para Colombia, pero también para la región, es que por primera vez el progresismo da muestras de estar estructurándose como opción política viable. Eso significa que una parte considerable de la ciudadanía colombiana está buscando alternativas y equilibrios ante estos intentos de maniatar las instituciones democráticas, pero también significa que aquellos que ven como inexorable el giro a la derecha en la región van a tener que revisar sus propias certezas.  Sino, pregúntenselo a México.

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